机构编制违法违纪典型案例（“条条干预”机构编制事项案例）

案情介绍

S省是我国西部人口大省，经济欠发达，财政负担沉重，180多个县(市、区)中有121个县(市、区)上级财政转移支付超过其可用财力的40%。2009年1月，该省省委办公厅、省政府办公厅联合印发了《关于严格控制机构编制和财政供养人口增长的通知》，明确规定今后五年内冻结财政转移支付超过可用财力40%的121县(市、区)机构编制。

2009年12月，S省人口计生委向各市(州)、县(市、区)印发了《关于在全省开展人口计划生育工作检查评比的通知》，通知附件中列举了检查评比的细则。在对县级的细则中规定：“设置计生协会，事业编制5名以上的，得5分”、“所辖各乡镇独立设置计生服务站，配备8名以上工作人员的，得5分”。经统计，自该通知印发至2010年6月，全省有70多个县(市、区)设置了计生协会，新增事业编制360多名，其中40个县(市、区)为机构编制冻结县，违规新增事业编制205名。另外，该通知还影响了S省乡镇机构改革的正常进行。

经S省纪委和编办查实，《关于在全省开展人口计划生育工作检查评比的通知》由省人口计生委办公室主任W某负责起草。在通知起草中，W某曾向人口计生委常务副主任Z某(分管领导)建议在检查评比细则中不加入涉及机构编制事项的内容，但Z某认为在评比细则中明确县级计生协会、乡镇计生服务站机构编制的内容，有利于加强县乡两级计生队伍建设，没有同意。经Z某审核后，《关于在全省开展人口计划生育工作检查评比的通知》报经人口计生委主任W某签发。   

案情分析

按照公共支出理论，国家的组织机构本身不存在保持规模适度的机制，而正相反，它内在的有扩大机构和人员规模的追求。当上级财政转移支付占县可用财力40%以上时，表明这个县的财政运行可能已经脱离了实际的经济社会发展水平，必须通过外界“输血”来维持运转。上级财政转移支付的资金，本意是要用于当地经济社会的发展，如果不控制政府规模，上级转移支付的资金中必然会有相当一部分被用于维持政府的庞大规模。所以，对于这样的政府，必须更加严格地控制其人员规模，才能将更多的资金节约下来用于经济和社会发展。S省作为经济欠发达的人口大省，加强机构编制管理，严格控制机构编制财政供养人口增长，五年内冻结财政转移支付超过可用财力40%的121县(市、区)机构编制，是结合自身实际的科学决策，必须得到严格执行。

1.S省人口计生委违反省委办公厅、省政府办公厅通知精神，擅自印发文件，以检查评比的方式干预县级计生部门机构编制事项，导致S省70多个县设置了计生协会，新增事业编制360多名，其中40个县为机构编制冻结县，违规新增事业编制205名。另外该行为还影响了S省乡镇机构改革的正常进行。该行为造成了严重不良后果，情节较为严重，构成了“条条干预”违纪行为，应按照《解释》第四条的规定追究有关责任人员责任。

2.本案中，省人口计生委办公室主任W某是通知的起草者，是承办人。通知经人口计生委常务副主任Z某审核，Z某是审核人。W某在通知起草中，曾向审核人Z某提出过正确意见，Z某没有采纳承办人的正确意见，应负直接责任，W某不承担责任。通知最后经人口计生委主任W某签发，W某为批准人，应负主要领导责任。

3. 对于违纪行为，应按照《机构编制监督检查工作暂行规定》第十八条、第十六条的规定予以处理。

处理情况

1.依照《解释》第四条 “违反规定干预下级部门机构设置、职能配置、人员编制和领导职数配备，造成严重不良后果的，对有关责任人员，依照《中国共产党纪律处分条例》和有关规定，可给予直接责任者Z某严重警告或者撤销党内职务处分。

2.对于人口计生委主任W某可给予批评教育或者诫勉谈话处理。

3.对于S省人口计生委的“条条干预”行为，机构编制部门可按照《机构编制监督检查工作暂行规定》第十八条“国务院和地方各级人民政府所属行政机构、事业单位在机构编制工作中有下列行为之一的，由同级或者上级机构编制管理机关依照本规定第十六条第（一）、（二）、（三）、（五）项的规定处理：（一）违反规定干预下级职能配置、机构设置或者编制、职数配备的；……”和第十六条“机构编制管理机关对违反机构编制管理规定的行为，可以采取下列处理措施：（一）通报批评；（二）建议改正或者责令限期纠正；（三）予以纠正；（四）建议财政部门对超编人员不予核拨经费……”的规定，予以全省通报批评，并按照2002年中共中央办公厅、国务院办公厅有关文件“部门下发文件和召开会议擅自涉及机构编制事项的，一律无效”的要求，宣布《关于在全省开展人口计划生育工作检查评比的通知》中涉及机构编制事项的内容无效。

权威解读

一、违反此类规定的情况概述

上级业务部门违反规定干预下级部门的机构编制事项，俗称“条条干预”。这种行为是部门本位主义的表现形式之一，它往往以部门权力扩张和利益最大化为出发点和落脚点，通过行政或经济等手段对下级部门的职能、机构、编制和人员提出具体要求和规定。

二、违反此类规定的常见情形

在实际工作中，“条条干预”表现为上级业务部门以政策性文件、领导讲话、项目资金审批、业务规划和意见、责任目标考核、创优、评比表彰、达标验收、职能调整等方式对下级部门的机构编制事项进行直接或间接干预。

三、违反该规定的危害

“条条干预”的危害性主要表现为：

(1)破坏了机构编制管理秩序，影响了机构编制管理的权威性、严肃性和法律效力，干扰了机构编制这一执政资源的合理配置。

(2)从总体上破坏政府权力架构和部门职能配置，容易造成政府权力结构失衡、职能交叉和运行不畅。

(3)助长政府机构和人员的无序膨胀态势，使之难以维持合理的规模，加重纳税人的负担，增加社会发展的经济成本。

(4)增加政府运行的管理成本和政治成本，加大政府内部管理和外部行政行为的协调难度，降低政府运行的效率，进而损害政府的执政能力。

(5)部门利益会更加凸显，不利于政府从总体上对机构、编制进行宏观调控和微观管理，容易陷入各自为政的割据式管理状态。

四、法律法规

《通知》指出，“严格执行机构编制审批程序和制度。凡涉及职能调整，机构、编制和领导职数增减的，统一由机构编制部门审核，按程序报同级机构编制委员会或党委、政府审批。其他任何部门和单位无权决定机构编制事项”。“除专项机构编制法律法规外，各地区各部门拟订法规或法律草案不得就机构编制事项作出具体规定；在制定规范性文件和起草领导同志讲话时，涉及机构编制事项的，必须征求机构编制部门意见。确需增加和调整机构编制的，必须按规定权限和程序由机构编制部门专项办理”。“上级业务部门不得干预下级部门的机构编制事项，不得要求下级部门设立与其业务对口的机构或提高机构规格，不得要求为其业务对口的机构配备或增加编制。各业务部门制定的行业标准，不得作为审批机构编制的依据”。“对上级业务部门以下发文件、召开会议、批资金、上项目、搞评比、打招呼等方式干预下级部门机构设置、职能配置和人员编制配备的，要严肃查处”。